痕 迹

从深圳宝安水资源开发总公司改革看城市公用事业改革

                                      

摘要：城市公用事业改革是整个国企改革的难点。深圳市宝安水资源开发总公司(以下简称水资源公司)是宝安区政府直属企业，下辖铁岗水库、石岩水库两座中型水库和长流陂水库、屋山水库两座小型水库，拥有从一级站到四级站的联动抽水系统，水闸、渠道两个管理站，以及石岩、铁岗排洪管理闸、西海堤挡潮闸。公司自成立以来，提供了宝安区新安街道的所有生产生活用水，以及福永、沙井、公明、石岩的绝大多数辅助用水。因此，可以毫不夸张地说，没有水资源公司，就没有宝安的今天。2005年6月，宝安区政府作出了对水资源公司进行改革的决定。笔者在公司工作多年，认为改革的根本在产权制度改革，改革中的人事关系处理与改革后员工的去留问题是改革能否顺利进行的重要因素，改革后能否取得社会经济效益是衡量改革成功与否的砝码。目前，水资源公司的改革还在进行当中，改革结果必将对下一步其他事业单位的改革产生影响，值得我们经济管理专业的每一名毕业生好好研究。

关键词：水资源公司  改革 城市公用事业 产权改革

一、   水资源公司的历史与现状

（一）、水资源公司的历史

1991年，随着深圳经济的发展，为解决深圳西部的供水矛盾，深圳市水务局与当时的宝安区人民政府共同出资2.3亿元，成立了深圳市西部供水管理委员会。这就是深圳市宝安水资源开发总公司的前身。公司下辖铁岗水库、石岩水库两座中型水库，和长流陂水库、屋山水库两座小型水库，拥有从一级站到四级站的联动抽水系统，和水闸、渠道两个管理站，以及石岩、铁岗两个排洪管理闸。从成立的那天起，公司为宝安的经济发展作出了巨大的贡献。它不仅提供了宝安城区所有的生产生活用水，还向石岩、沙井、公明、福永等镇提供辅助用水。在丰雨年份，公司还向南山、蛇口等水厂提供原水。因此可以毫不夸张的说，没有水资源公司，就没有宝安的今天。

（二）、水资源公司的现状

1997年12月，公司由深圳市西部供水管理委员会改名为深圳市宝安水资源开发总公司。但公司的各项管理模式没有改变，业务也没有改变。在公司成立至今的八年当中，宝安的经济发展发生了翻天覆地的变化。根据宝安区统计局的数字显示，从1997年至2004年，宝安区的国内生产总值从1997年的144.63亿元增长到2004年的786.16亿元，增长了5倍多；年末总人口由1997年末的1236059人增加到2004年的1987031人，其中户籍人口由1997年的242281增加到2004年的330986人，增长了近60％。如此巨大的经济与人口增长量，对城市供水的压力也越来越大。加上从2002～2004年连续三年的大旱，公司面临着巨大的供水压力。在2002年，宝安多处出现各镇限制用水，甚至出现用水车给居民送水的情景。这与深圳的文明城市形象显然不符。于是在2002年，深圳市成立东部水源工程，通过引入东江水，主要解决深圳东部（龙岗、坪山一带）与宝安的用水问题。其中提供给宝安的原水，由深圳西丽水库进入铁岗水库，由水资源公司统一购买之后再提供给各镇。

由于宝安经济的发展，宝安的河流污染严重，水质急剧下降。虽然水资源公司加强管理，想方设法阻止污染源直接进入水源（茅洲河）。但已积重难返。终于在2003年10月份，宝安区政府与水务局联合发文给公司，要求暂时停止抽取茅洲河水。公司的四级抽水生产线就此停产。公司被迫辞退了抽水生产线上的十多名临时工与季节工。

2005年6月，针对水资源公司的现状，宝安区政府作出了对水资源公司进行改革的决定，并提出了一些方案。笔者在公司工作多年，对公司情况相当熟悉，针对公司在改革中可能出现的难点问题作出分析，并提出自己的一些看法。

二、          改革的根本在产权制度改革

（一）、引入战略投资者

国有企业的改革，如果不进行产权制度的改革，触动的只是皮毛，没有触及根本，改革只能是小打小闹，并不能解决国有企业长期积累的弊病。但由于公司所属行业为城市公用事业，在历史上为自然垄断行业，这就决定了公司的改变不同于一般竞争性行业的改革。垄断行业的改革是我国国有经济改革的一个重点。按照党的十六届三中全会《决定》的精神，我国垄断行业改革分为两类。一类是已经进行初步分拆、竞争的电力、电信、民航等行业，要完善改革措施，继续做好改革重组工作。另一类是尚未进行实质性体制改革的铁道、邮政、城市公用事业等，则要积极推进政企分开、政资分开、政事分开改革。宝安水资源公司显然属于后一类。而城市供水行业作为关系到国计民生的特殊行业，也决定了水资源公司的产权改革，必须是坚持国有资本控股的产权改革。

2003年12月22日，我国水务行业迄今为止最大的一项并购交易在深圳签约———全球三大水务集团之一的法国威利雅水务和首创通用水务投资有限公司合计出资4亿美元，受让深圳水务集团45%的国有股权。完成转让和增资后，深圳水务集团形成国有控股55％，其他投资者持股45％的股权结构。

由此可见，同为水务行业的“老大哥”深圳水务集团都可以通过股权招标的形式引入战略投资者，那么宝安水资源公司也应该可以通过股权招标的形式引入国内甚至国际投资者，以实现产权制度改革。

但是水资源公司的产权改革跟深圳水务集团的又有所不同。因为深圳水务集团原有的股东只有一家，就是深圳市政府，这就使得由政府出让一部分股权引入战略股东变得相对简单。而宝安水资源公司原有的出资人有两家，分别是宝安区政府和深圳市水务局，分别占70％与30％的股份。此次水资源公司的改革，是由宝安区政府单方面突然提出的，据说深圳市水务局开始并不知情。在双方缺乏沟通的情况下，该如何协调双方关系也是一个问题。而且在历史上，作为小股东的深圳市水务局一直想收购宝安区政府手中的股权，全资拥有水资源公司，但宝安区政府一直不同意。近年来，随着中国提出建立节水型社会，并逐步提高城市供水价格，作为紧缺商品的自来水行业，因为拥有稳定的利润，而成为各方资本追逐的目标。这样一来，如果引入战略投资者，宝安区政府与深圳水务局该如何让出自己的那一部分股份，是按比例出让还是其他？这肯定会是一个艰苦的谈判过程。如此背景下的股权改革，如何充分协调各方的利益，是必须好好考虑的问题。

（二）、实行管理层和员工持股

1、管理层和员工持股的利弊

在前几年全国的企业改革中，实行员工持股也是较常采用的一个手段。员工领取基本工资和岗位工资，到年底的时候根据所持股份的大小领取红利。通过实行员工持股，使得员工以主人翁姿态投身工作，提高工作的积极性。员工在工作中会更加关注企业的利益，因为企业的利益是跟员工的利益联系在一起的。这种手段在一般竞争性行业，特别是竞争性行业中的劣势企业中取得了很好的效果，很多企业也因此起死回生。

但是，通过国企改革几年的实践，发现在实行员工持股改制的过程中，发生了很多问题。首先是国有资产的流失问题。很多企业在实行改制的过程中，存在暗箱操作、贱卖国有资产的情况，企业管理者，利用政府急于出售企业的心理，与手握实权的官员互相勾结，趁机以极低的价格买入企业，从而在企业改制的过程中迅速暴富。而一般员工却不能买入企业股份。另一方面，由于某些企业资产较大，管理层或普通员工有时被迫要拿出几十万甚至上百万元去购买股份。这就产生了另外的问题。一是部分管理层利用关系将未到手的股权质押给银行取得贷款，缴纳所需款项，将风险转嫁给银行等金融机构；二是普通员工因为拿不出钱来购买股份而被迫下岗。

因此，针对此情况，近两年，在企业改制中，对于管理层和员工持股，政府已经不再提倡，甚至在某些地方被紧急叫停。

2、在水资源公司改革中实行管理层和员工持股不可行

就水资源公司来说，前几年，在公司内部就有传言，说准备实行职工持股，每人要拿出几十万等等。在此次的改革中，也有人提出员工持股的问题。但笔者认为不大可行。按今日公司资产所包含的价值，当不下20亿元。即使按管理层加员工持股5％计算，约需要支付1亿元。以公司正式员工209人计算，平均每人约需支付48万元。这笔数字显然不是一般员工可以承担的。稀释至每人约占公司0.024％的股份，能够产生多大的激励作用犹未可知。而且，公司本质上属于垄断行业，作为关系国计民生的企业，宝安区政府也不会主张在改革后的公司中实行管理层和员工持股。

相反，笔者认为，目前在公司实行的按利润提取效益工资的做法更符合公司实际。从2003年开始，公司与宝安区财政局签订协议，公司根据对下一年的天气预测与经济增长等因素，按照国有资产保值增值原则，承诺向区财政局缴纳保底利润。如果公司当年创造出更多的利润，超出保底部分，公司可以提取其中的30％作为公司的效益奖金。签订协议之后的这三年，公司上下改变作风，狠抓管理，以前大花大使、动不动就到外面吃饭的事情没有了，取而代之的是勤俭节约，仅每年的杂费方面就节省了近二百万元，员工的年度收入稳定提高。

三、          改革中的人事关系处理与改革后员工的去留问题是改革能否顺利进行的关键

（一）、改革中人事关系处理影响改革进程

人事关系是各种关系中最复杂的。水资源公司前身为深圳市西部供水管理委员会，属于事业单位。1997年底更名为深圳市宝安水资源开发总公司后，公司实行事业单位，企业化管理。从公司本身来看，水资源公司的出资人为宝安区政府和深圳市水务局，业务范围归水务局管理，公司的财政权归宝安区财政局管理，但公司组织关系却在宝安区投资管理公司，单是主管公司的副区长就有两位。公司在日常运作中需分别向以上几个部门汇报，形成了公司多头管理，却又常常多头不管的局面。这种错综复杂的关系在整个宝安区的企业当中是罕见的。

国有企业当中，普遍存在机构臃肿，人浮于事的情况。水资源公司在这方面情况要稍微好些，但并不能否认，在目前的管理体制下，公司也存在一些上级主管单位或关系户往公司塞人的情况。加上公司每年还必须依据国家政策，接收一定退伍军人或军嫂的安置任务。公司领导在这方面也顶着很大的压力。在此次的改革当中，各主管部门，有“关系”的员工，必然会动用各种各样的关系，使改革尽量朝着往自己有利的方向进行。改革也必然是各方利益角逐合力的结果。

因此，如何平衡好各方关系，是改革能否顺利进行的重要因素。同时，还引出了下面的问题。

（二）、员工的稳定与去留问题考验改革者的智慧

1、员工构成

水资源公司的员工构成大致分为一下几类：

（1）当年建设铁岗水库、石岩水库、长流陂水库时留下的老职工。这批人中的大部分年纪较大，文化水平不高，很多接近退休年龄。

（2）1991年成立当时西部供水管理委员会时，因征用松岗、福永、沙井等镇部分土地，作为交换条件接收的当地青年。这部分人年纪普遍不大，文化也不高。

（3）按照国家政策，作为安置任务接收的退伍军人、军嫂等。

（4）因公司发展需要接收的应届大中专毕业生、工程技术人员。

（5）上级主管单位或关系户安排进入的员工。

以上人员中，（1）、（2）、（3）类占了员工的绝大多数。

2、员工的稳定与去留考验改革者智慧

（1）稳定压倒一切

此次公司改革消息传出来之后，员工出现了很大的情绪波动。同时，某些不合实际的谣言更加深了员工的人心惶惶。部分“有关系”的员工趁机通过上级施加压力，又反过来影响公司改革的进程。好在公司后来及时说明情况，作出员工不下岗的承诺，才慢慢平静下来。

在过去几年的国企改革当中，“下岗”是人们最常提及的一个词汇。久而久之，在人们的头脑中形成了这样一个概念：似乎只要是改革，就必须要有人下岗，否则就不叫改革。其实，这是一种错误的观点。

正如前面所述，由于监管的不到位，以及缺少经验而形成的漏洞，很多企业在改制过程中造成了国有资产的流失，一方面部分管理层利用关系中饱私囊，迅速暴富；另一方面却造成了大批职工的下岗。极少部分人通过企业改革得到利益，却将大部分职工推向市场，推给政府，造成城市失业率急剧上升，由此造成的集体等事件时有发生。政府在企业改革中并不能得到半点好处，反而增加了社会不稳定因素。因此在这两年的企业改革中，已经不再提倡让员工“下岗”，而以保持员工稳定为要务。

（2）原定方案不符合公司历史与现状

在此次水资源公司的改革中，宝安区编制办给公司定出59人的编制，这是完全不符合公司的历史与现实情况的。早在1991年成立公司前身深圳市西部供水管理委员会的时候，就曾定下109人的编制。现在一下缩减到59人，显然不合理，宝安编制办并不能拿出合法的依据。

据了解，宝安区编制办当时对公司并没有进行充分的调查研究。他们只是随便到几个水库看了一下，询问现时各水库有多少员工，回去汇总之后就得出这个数字。其实，这是错误的。因为各个水库所需要的工程技术人员、森林防火员、排洪闸管理员，在现时公司的管理体制下，都归入公司统一管理，归入公司总部编制。改革后，各水库必须分别配置上述人员，所得数字远大于59人，最起码也应该在119人以上。因此，可以说，宝安区编制办的做法是武断的，既不符合公司的历史，也不符合公司现状。

（3）、灵活采取多种措施解决员工就业问题

笔者一向认为，就业问题是所有社会问题中最重要的问题。各级政府，如果不能充分解决人民的就业问题，就不能称得上是成功的政府。

据说，在宝安区政府突然启动对水资源公司进行改革，其中的一个理由就是，水资源公司人员富余，所以必须改革。但是，政府忘了，公司人员有一定的人员富余，恰恰是由于政府造成的。一是公司作为政治任务，每年必须接收一定的转业干部和军嫂；二是政府上层和关系户的“条子”。改革是否能够首先动这部分人呢？值得思量！

当年在成立西部供水管理委员会的时候，曾经征用了各镇的土地。由于历史原因，公司大部分的土地都没有办理土地证。因此，从法律上来说，该土地并不属于公司所有。今几年，由于经济的发展，公司所属土地价值提升很快。各镇、村之间，为了各自的利益，与公司多次发生土地使用纠纷。公司虽然加强管理，多方奔走，但还是不能避免土地被侵占的事实。有鉴于此，笔者大胆提出了“土地换就业”的设想。即将公司提水生产线所属土地归原有的各镇（街道）管理，但各镇（街道）必须全部接收接收公司生产线的所有员工。据初步计算，通过该办法，可解决改革后公司20几名员工的就业问题。而且生产线员工大部分为本地人，平时吃住在当地，对当地的情况比较熟悉，能迅速适应改革后的工作变动。

当然，该设想能否真正实施还有待验证。它牵涉到国有资产是否流失的问题，以及区与镇两级政府的沟通。但笔者认为，这不失为一条思路。改革就是要充分解放思想，小心求证，大胆尝试。

四、改革后能否取得经济效益是衡量改革成功与否的砝码

任何改革，如果不能消除原有的机制和体制障碍，创造更好的社会和经济效益，而仅仅是为了甩掉包袱，甚至只是为了改革而改革，那么改革是不成功的。就水资源公司的情况来说，因为公司一直是盈利的，并不存在甩包袱的问题，因此，能否在改革后保持员工的问题，创造更好的社会效益，就成为衡量改革是否成功的唯一砝码。有几个问题必须考虑：

（一）改革后不造成员工的失业，不将麻烦推给社会。不然这些问题到最后还必须由政府来解决。这其实也是上面所提出的就业问题。

（二）改革后宝安区政府能否获得更大的利润分配――须考虑改革后股份的减少和原水价格的降低。

结语：城市公用事业改革是整个国企改革的难点。笔者作为水资源公司的一名普通员工，通过对公司的改革进行思考，并针对其中的一些难点，提出自己的一些粗浅看法。目前，水资源公司的改革还在进行当中，改革结果必将对下一步宝安区其他事业单位的改革产生影响，值得我们经济管理专业的每一名毕业生好好研究。

                                二00五年九月二十日

参考文献：

①宝安区统计局1997～2004统计报表

②中国中央十六届三中全会报告

③深圳市宝安水资源开发总公司1991～2004水情报告

 

 

 

 

 

 

 

 

【作者: 随风飘】【访问统计:】【2005年10月31日 星期一 10:52】【注册】【打印】